作为土地行业的从业者，我想通过蹭一下“合并居村”热点，给关注土地问题的知友们介绍一下之后全国将要试点实施的“全域土地综合整治”，经过近两周对于各方专家文章讲座的研读和学习，结合自身的项目经验，谈一下我个人对此热点和全域土地综合整治的一些思考。对于已经了解全域土地综合整治概念和内涵的知友们，可以直接看后面的部分。

首先理清一下逻辑关系：“合村并居”是土地整治项目关键的一部分，土地整治的一个重要目的就是增加农用地特别是耕地的面积和质量。“合村并居”实际上就是将农民较分散的宅基地进行整合，把农民集中起来上楼，结余的宅基地经过土地整理变为耕地，这样就提升了耕地面积减少了建设用地面积。减少的农村建设用地面积，可以通过“城乡建设用地增减挂钩”政策产生城市建设用地指标，该指标拍卖带来的收益对于地方财政至关重要，这便成为了地方政府开展土地整治项目的基本动力。而最新提出的“全域土地综合整治”，是建立在对于开展多年的土地整治工作的反思上面，从单纯以“增减挂”为核心，向提升整治区域生产、生活、生态“三生”质量上转变。

一、全域土地综合整治概述

1、全域土地综合整治提出的背景

▪ 2003年时任浙江省委书记做出“建设生态省”，实施“千村示范，万村整治”两大战略决策。

▪ 2018年9月浙江省“千村示范，万村整治”工程获得“联合国地球卫士奖”

2、全域土地综合整治的目标任务

▪ 以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地整理，建设用地整理和乡村生态保护修复。

▪ 对闲置、利用低效、生态退化和环境破坏的区域实施国土空间综合治理。

3、全域土地综合整治的前提

必须要编制村庄规划，突出耕地保护，确保整治区域内耕地质量有提升，新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%。

▪ 在编制乡镇国土空间规划时，明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内

容和空间布局等，整治区域可以是乡镇全部村庄也可以是部分村庄，按照宜农则农，宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，该整的整，不用整的不整。

▪ 将各项整治任务纳入村庄规划，编制时将整治任务、指标和布局落实到具体地块，明确组织管理、实施时序、资金估算和投资来源。

4、全域土地综合整治的两大支持政策

▪ 允许合理调整永久基本农田：涉及永久基本农田调整的，必须确保新增面积不少于调整面积的5%，调整方案由省级自然资源和农业农村主管部门审核同意即可，整治完成验收后更新永久基本农田数据库。

▪ 盘活乡村存量建设用地：整治腾退的建设用地在保障项目区内农民安置，农村基础设施建设和公益事业等用地的前提下，重点用于农村的一二三产业融合发展，促进产业振兴，增强农村自我造血功能。允许结余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂政策使用，流转范围从县域扩大为省域，为乡村振兴提供资金支持。

5、全域土地综合整治的具体要求

▪ 建立政府主导、部门协同、上下联动、公共参与的工作机制，统筹推动，压实责任。

▪ 建立多元化投入机制，整合涉农资金，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等，解决资金来源问题。

▪ 充分发挥农村集体组织和农民作用，支持村民自建和参与规划设计、工程施工及后期管护等，提升乡村治理能力。

6、全域土地综合整治负面清单

▪ 禁止违背农民意愿搞大拆大建

▪ 禁止破坏乡村风貌和历史文脉

▪ 禁止占用耕地搞人造景观

▪ 禁止破坏生态环境砍树挖山填湖

▪ 严格控制未利用地开垦

▪ 严格保护具有历史文化价值的建筑

二、全域土地综合整治的特点解读与思考

1、贯彻生态文明思想

首次在土地综合整治任务中提出了“乡村生态保护修复”。

站在中央政府的层面来看，这一点极为重要，因为各个部委推出新的名目必须要迎合契合国家领导人的治国理念和战略方向。要树立“山水林田湖草是一个共同体”的系统思想，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，这就使现在生态文明建设的地位日益提高，一切为了子孙后代。自然资源部的全域土地综合整治必须要体现这一点。

站在地方政府层面来看，这个口号一定是要高唱的，但生态建设的效益是长期的不好量化的，由于政绩考核机制限制，在实际过程中，地方官员更倾向于实施短期可以见效的措施，对环评不过的企业一刀切，简单种种树覆覆绿，过了环境督察的一关，并不愿意把本来就不充裕的地方财政的钱，投到这个对于个人政绩提升不那么明显的地方。所以这也是为什么诸如“山水林田湖草”一体化生态修复，“黄河流域生态保护和高质量发展”这些大的生态工程绝大部分的资金来源是中央财政。而这次全域土地综合整治没有中央的钱，那资金的解决需要引入多方资本，具体方式我会在后文详细解读。

站在农民的角度来看，这对于他们的生活是锦上添花，在解决了基本民生问题的基础上，提高生活空间的环境质量谁都愿意，但对于大多数生活在农村居民，他们的收入不足以支持撑他们掏钱去干锦上添花的事情。而对于城市居民，来到农村旅游休闲，都希望有一个良好的生态环境。

站在资本的角度，若这个村有发展旅游业区位条件，那么乡村生态保护修复便非常重要，好的环境才能成为旅游业的基础。但如果不是为了旅游收益，确实没有动机投入大量的资金去进行生态保护修复，能过环评就行。如果当地生态修复欠账过多，资金投入量过大，对于以逐利为目的的资本来说是没有吸引力的。

综上所述，我认为“乡村生态保护修复”既是高位的又是末位的，在产业发展需要或资金充裕的情况下才能得到有效实施。

2、因地制宜，能整则整，以当地发展的实际需求为导向

传统的土地整治项目，其主要目的导向是挖掘整治区域的指标潜力，可以整出来多少耕地，可以捣腾出来多少建设用地指标，地方政府的实施动力就是可以短期内将指标变现，没有充分考虑农民的意愿。而面对土地整治所必须经历的“合村并居”，不同条件的农村农民，有不同的愿景，地方政府往往是一刀切。

a. 盼望合村并居的农民，必然是能在集中上楼之后能够获得巨大的经济收益，他们原有的农村宅基地经过增减挂可以获得很大的差价，自身也几乎脱离了农民的身份，变成了城镇居民的一部分，收入来源也主要是在城镇打工或者经营。

b. 同意合村并居的农民，必然在经济上得到了适当补偿或者代价较小，集中上楼后基本生活质量和生态环境质量有所提高，他们无法完全摆脱农民的身份，但因为农业生产成本的提高，需要通过产业融合获得部分非农业收入。

c. 不同意合村并居的农民，必然是遭受了较大的经济损失，农民搬进新楼不仅没有经济补偿还要付出很大的代价，农业生产成本过高又没有其它的非农业收入来源。

这次山东合村并居中就有很多这种c类的情况，地方政府单纯为了增减挂指标，没有考虑农民合村并居之后的生存发展问题，对农民进行空头许诺甚至暴力强迫，必然会引起激烈反抗，在全国人民面前暴露出山东浓厚的官本位思想。

而本次在全国进行试点的土地全域综合整治，前提就必须要充分考虑到农民的意愿，必须绝大部分村民同意，范围可以是乡镇全部村庄也可以是部分村庄，该整的整，不用整的不整。实施前必须先要编制乡村规划明确发展目标定位：主导产业，基建项目，自然生态保护修复，人文历史景观保护。以此来引导用地布局，进行主要规模指标的划定，不是之前单纯为了挖掘指标。

3、两大支持政策（重点）

全域土地综合整治的两大支持政策，是该项目能够得到切实推进的核心基础。

▪ 站在自然资源部的层面来看，土地全域综合整治是未来农村发展的方向，是实施乡村振兴战略的重要一步，城乡社会需要均衡统筹发展，但没有中央专项资金，那只能给地方政策。

允许调整永久基本农田并且省一级就可以审批（以前都是需要国务院审批），就是在给之前一直强调的严格保护永久基本农田松绑，有点儿打脸，面子上怎么过的去，那就规定必须新增的永久基本农田不少于原有的5%。这样面积不仅更加集中连片了，还增加了。

允许指标省域内流转是为了让“合村并居”产生的新增建设用地指标卖给经济更发达对指标需求更迫切的地方，这样可以卖个更好的价钱，地方政府便有更大的推进动力，社会资本的投资回报也有了一定的保证。

▪ 站在地方政府和资本层面

通过“合村并居”卖建设用地指标的土地财政，一直被广大网友和专家学者诟病。但作为地方政府，日益增加的财政负债怎么办？中央不给钱解决，自己想办法，而卖建设用地指标就是最快见效的办法，特别是在山东这个被挤掉一万亿GDP水分，地方政府负债累累的省份。地方政府短期内可以靠卖指标，长期来看，通过全域土地综合整治，允许调整永久基本农田，盘活乡村存量建设用地，可以切实解决乡村产业发展的用地瓶颈，提供更大的产业发展空间，增加税收。

全域土地综合整治政策要求：整治腾退的建设用地在保障项目区内农民安置，农村基础设施建设和公益事业等用地的前提下，重点用于农村的一二三产业融合发展，促进产业振兴，增强农村自我造血功能。

通过全域土地综合整治，创造了更多的乡村建设用地指标，加上对永久基本农田的调整，可以创造出集中连片的大面积二三产业用地。廉价的土地加上被集中的农民部分转化为产业工人，成为廉价的劳动力，再加上相关的产业扶持政策，这对于工商产业资本下乡的吸引力是很大的。有些情况下，仅仅因为廉价劳动力一项，就可产生很大的成本优势。

前期整治的资金投入较大，不会由产业公司完全投入，地方政府需要整合多方资金，最重要的是通过一个国资平台来筹集资金，该平台通过发债等手段从政策性银行等金融机构融资，这样社会资本也参与到了整治建设中。

产业得到发展，农民增收，多方资本获益，政府减轻债务负担，官员收获政绩，一举多赢。

▪ 站在农民的角度上。

第一、享受更好的基础设施和公共服务质量。 知友们应该了解我国为了基层农民，特别是偏远地区的农民提供的基础设施服务付出了多大的代价，很多都是不计成本的，这在资本主义国家是不敢想象的，而有些村子在未来是必将消失的。将村民集中起来，节约了大量为农民提供的公共服务（比如交通，通讯，医院，养老，教育等等）成本，全域土地综合整治必须要保证腾退的建设用地首先保障项目区内农民安置，农村基础设施建设和公益事业等用地，使农民享受公共服务水平有所提升。

第二、提高农民非农收入。 有过农村生活或调研经历的知友们都知道，有哪个年轻农民乐意种地，有哪个农村是单纯靠农业致富的？小农经济种粮食不用说，不赔钱都是好的，而现在普遍的大环境就是生产过剩，包括蔬菜水果等多种农产品，生产结构再调整，产品仍然卖不上价钱，不做一二三产业的融合发展，提高产品附加值，农民再辛苦也很难增收。

那么现在农民可以指望出现带头人救世主吗？我国的土地相关法律和土地政策，大多都是倾向于城市发展的，在一定程度上剥夺了农民在自己的集体土地资源上发展自主经济的权利。大家熟悉的华西村南街村的例子，当年的村带头人依靠着巨大的魄力和勇气带领村民致富，可若面对的是现行的土地政策，基本上没有可能做出什么规模化的产业，用地一项上就给卡死了。还有就是现在农民村集体即便形成了生产共同体，又有什么融资能力和议价能力去发展自主经济，在当今激烈竞争的市场环境下生存呢？全域土地综合整治可以解决产业发展的用地瓶颈问题，吸引各方资本下乡，增强乡村产业的竞争力，通过乡村产业的发展，将部分年轻人留在农村实现农民脱贫增收，培养自我造血的能力，这样才乡村振兴可以稳定持续。

3、总结

全域土地综合整治不同于之前的土地整治项目，不再是为了挖掘建设用地指标潜力为导向，而是以乡村的实际发展需求为导向。无论从参与其中的哪一方角度出发，我认为产业，都是处于一个最核心的地位，没有产业的发展，就无法满足各方的短期和长远利益，特别是作为弱势群体的农民。由于产业必须作为基础，符合条件的乡村并不多，而产业的健康持续发展决定着整治的最终效果，全域土地综合整治的范围，难以全面铺开，但为我国未来乡村健康发展创造了条件和思路。

2020.7.1

在知乎上，肯定是骂的比捧得回答或文章更受欢迎，讲究批判性。我写的内容很明显是在给在试点实施的全域土地综合整治唱高调，这肯定会引来大家的质疑。首先，我想说一下我的写作初衷。我离开土地行业很久一段时间，就是因为在以前的项目参与过程中见过了太多的暗箱操作弄虚作假，感到很绝望。疫情后重回这个行业，心里起初是带有一定的抵触的，我之后主要的工作方向就是运作全域土地综合整治项目，我一定要说服我自己这件事是有意义的，这个意义不是单单对于国家政府，更重要的是对于老百姓对于农民，他们能够切实从这个项目中获益。建国以来我们国家经历过的多次危机，最后大多是转嫁到了农村农民的头上，国家的快速发展在一定程度上牺牲了农民的利益，一直所说的实现共同富裕，目前看起来前路还很遥远，但必须要做一些事情去朝这个方向努力。

小农经济虽然在国家面临危机时，起到的缓冲作用非常重要，但小农经济大量存在是必然制约生产力发展的。国家可以努力使农民村集体仍然保留对土地的所有权，给农民留有最后的一份生存保证和希望，但土地经营权的流转规模农业的发展在大部分地区是必然的趋势。而农民想要仅仅通过农业去致富越加困难，温铁军教授也指出过，农民农业生产结构再怎么调整都无法改变生产过剩的大环境，只有通过供给侧改革，一二三产业融合发展才能真正脱贫致富。农民需要非农收入，特别是年轻农民，乡村振兴需要产业发展，才能留住农民，全域土地综合整治提供了产业的发展空间，这点是极为关键的。

有很多批判的声音，指出这种城镇化和产业的发展是很低级落后的，资本就是剥削农民极为廉价的劳动力，没有长远的发展。资本都是逐利的，现在不可能指望通过之前国家政策获益的城市利益集团把钱吐出来无私反哺，不实现多方从中获益，那这个项目是不可能推进下去的，只有自己能造血了才可以持续。那我们就需要在土地综合整治的前提乡村规划中，充分考量产业的长期可持续发展所需要的条件，给其创造条件。这个过程中农民是受到了一定程度的剥削，可想想广大知友在城市里面享受着996的福报，面对疫情危机后即失业想被剥削都不得，作为无产者比这些农民好到哪儿去？只要农民的生活质量有了真正的提高，那这件事情对我来说就是有意义的是积极的。

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